La politique fiscale peut-elle contribuer à la citoyenneté européenne ?

Fabrice BIN (Maître de conférences en droit public, Université Toulouse 1 capitole)

Colloque international « La construction européenne et ses apories », Nice, 29-31 janvier 2015, organisation MSHS Sud-Est, soutiens cercle condorcé 06, CRHI et CMMC,  Axe 3 : « L’Europe et ses autres »

Résumé :


L’impôt n’est pas seulement l’objet du droit fiscal. Il est aussi « chose de l’homme » (G. Vedel) et catalyse un ensemble de représentations philosophiques, politiques, psychologiques, culturelles qui contribuent à bâtir une société.

La politique fiscale occupe une place quelque peu spécifique dans la construction européenne. Compétence largement conservée par les Etats-membres, la fiscalité n’a été développée que partiellement, et en partie accessoirement, comme élément structurant du grand marché unique. Ces caractéristiques sont en totale contradiction avec le modèle fiscal des Etats-nations modernes, notamment de ceux qui ont contribué à la construction européenne.

L’UE et les impasses de la citoyenneté fiscale

Fondée sur des éléments spécifiques différents de ceux du droit interne, la citoyenneté européenne instaure une relation spécifique au territoire de l’Union (cf. M. Benlolo-Carabo, Les fondements juridiques de la citoyenneté européenne, thèse Paris X 2003, Bruxelles, Bruylant, 2007). Elle est un instrument de l’intégration européenne. Ce rapport au territoire, ou plus exactement aux frontières de l’Union, fonde d’ailleurs la seule compétence financière incontestable de l’Europe : le droit douanier (qui, à proprement parlé n’est pas un droit fiscal même s’il partage avec lui plusieurs éléments). Dès lors, la fiscalité européenne ne contribue que de façon indirecte et très limitée à la construction d’une identité commune des citoyens européens. Ceux-ci n’ont de lien fiscal avec l’Union qu’au travers de leurs Etats respectifs. L’harmonisation directe de la fiscalité ne concerne que quelques prélèvements limités au droit des affaires et marginalement à l’environnement. Le cas d’harmonisation le plus poussé concerne la taxe sur la valeur ajoutée mais il n’a été possible que pour résoudre un problème de financement de l’Union. Qui plus est les recettes récoltées par les Etats-membres ne sont utilisées qu’indirectement pour financer le budget européen. Depuis quelques années, c’est avant tout une citoyenneté fiscale négative que construit la Cour de justice de l’Union européenne. L’harmonisation de la fiscalité directe des sociétés et des particuliers passent par la censure de dispositifs nationaux entravant la libre circulation économique au sein du Marché unique. C’est une fiscalité de protection des contribuables au nom de l’Union mais pas une fiscalité de participation des citoyens européens au financement et donc à la construction européenne.

L’inadaptation du modèle fiscal de l’Etat-nation

Dotée d’un parlement élu au suffrage universel direct mais dépourvu d’une compétence fiscale de principe, l’Union européenne est en totale contradiction avec le modèle du parlementarisme bâti pour exercer le pouvoir fiscal du peuple souverain. Les citoyens européens n’exercent pas ensemble une souveraineté qui fortifierait leur communauté d’idées, d’intérêt et de destin. Ils sont appelés tous les cinq ans à élire un parlement dépourvu de la compétence fiscale fondamentale des parlements nationaux. Cette institution parlementaire unique au monde a été « démocratisée » à la fin des années soixante-dix pour renforcer le lien personnel des particuliers à l’Union européenne mais en un total oubli de la fonction fondatrice des parlements : voter l’impôt. Leurs représentants n’exprimant pas un consentement à l’impôt – et pour cause, il n’y a pas d’impôt européen véritable – les citoyens européens ne peuvent matériellement s’attacher  au Parlement et plus largement à l’Union. Le caractère abscons des nombreuses compétences législatives exercées par le Parlement européen ne suffit pas à compenser cette absence. Dès lors, une nouvelle fois, l’originalité renouvelée du modèle sui generis de construction institutionnelle de l’Union européenne rend inexploitable les outils conceptuels forgés pour analyser l’Etat-nation.

Les apports du fédéralisme fiscal

Une des seules perspectives d’analyse disponibles reste désormais le corpus du fédéralisme fiscal – qui rassemble une série d’analyse s’appliquant aux institutions composites au-delà du seul aspect fiscal d’ailleurs. Parmi ses leçons, la nécessité pratique pour des raisons d’efficacité de l’adaptation du niveau de décision à la sphère géographique d’application des règles fiscales militent dans le sens d’un partage du pouvoir fiscal entre les Etats-membres et l’Union européenne. Si le changement radical qui en résulterait – notamment en termes de progression du fédéralisme institutionnel – nécessiterait une redéfinition éventuelle du périmètre de l’Union, les effets intégratifs majeurs d’une telle mesure transformerait la nature du Parlement européen et permettrait d’établir une véritable citoyenneté fiscale dans l’Union. Sans une telle mesure, il est douteux que la politique fiscale européenne puisse passer d’un statut bancal de pur instrument économico-normatif technique à celui d’un élément de construction identitaire d’une véritable société européenne.

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